香港保險業聯會（保聯）於1988年8月成立，是由保險公司組成的自律監管機構，以推動及促進香港保險業的發展為宗旨，並獲得香港特別行政區政府全面認可，為保險業的代表機構。

保聯現時有會員公司127家，其中產險公司佔85家，其餘42家為壽險公司。據估計，保聯會員公司的承保額佔香港保險市場總毛保費九成以上。在2011年，香港保險業的毛保費總額增加14%至2,337億港元，佔本地生產總值 12.3%。

保聯原則上支持成立獨立保險業監管局（保監局）的主要立法建議，深信成立獨立保監局會改善現行監管制度，並加強對消費者的保障，以及有利於業界的長遠發展。

保聯更特此成立專責小組，由管治委員會委員余健南先生率領，先後與保監專員會面討論，並舉行簡介會向會員公司匯報最新詳情，會收集會員公司的意見。

保聯在2012年12月聯同香港保險法律協會合辦高層互動專題討論會，近80位來自保險公司、再保險公司、保險中介人 組織和法律界的專業人士參加，就多個與成立獨立保監局有 關的重要課題進行坦誠的討論，以及交換具建設性的意見。

就成立獨立保險業監管局的主要立法建議，保聯廣泛收集會員公司和相關人士的意見後，草擬了業界立場書，概述如下：

1. 規管保險公司的權力

最重要的是：新條例必須清楚界定保險公司的責任、保監局的職權範圍，以及如何行使其權力，這幾點至為重要。保險公司固然需要明白符合監管規範的重要性，另一方面，當局亦應確保保監局行使權力時，必須依循適切和具透明度的框架。

此外，當局必須確保新條例符合法律規則的原則，即：可供查閱、清晰明確、可以預測；有關法律的權責問題，必須引用法律條文，而非運用酌情權。

業界關注的重點之一：主要立法建議並沒有充分解釋保險公司的責任，反而給予保監局廣泛的權力，卻沒有缺乏適當的指引說明該局打算如何行使相關的權力。主要立法建議的3.2.1(a) 條正好突顯這一點：「保監局可作出為執行其職能而需要作出的一切事情，亦可作出附帶於或有助於執行其職能的一切事情。」在保監局的目標和職能尚未確定之際，此條文似乎給予保監局過於廣泛的權力。

多年以來，保險業在香港不斷發展和演變，新的規管制度必須了解和配合保險公司的獨特之處，包括：

• 不少保險公司規模龐大，業務範圍廣泛，其行政總裁背景各有不同，但大多數在直接管理保險代理方面經驗不多，加上他們都肩負種種重責，或多或少限制了他們可以投放在管理保險代理的時間。

• 在現行的制度下，保險代理最多可以同時代表四家保險公司，代理人又通常在保險公司辦公室以外的地方進行銷售活動。換言之，保險公司實際上未能全天候監督保險代理的業務活動。故保險公司必須按照規則、指引、合約和審核，以確保代理的操守的正當；假如代理行為有偏差，保險公司必須採取罰則。要辦到這點，實在需要專人投入時間和專心一致地處理；所以，我們認為由行政總裁委派代表代為專責管理這個範疇較為恰當。

• 保險公司給予對保單持有人具有延續性的合約誠諾，有些合約更可能會持續至久遠的將來。

建議的新制度部分內容並不適合應用於保險公司和保險業務，尤其是第4.5.4段建議由保險公司的行政總裁擔任公司的負責人，更是極之不當，要知道，許多行政總裁未必有經驗或有時間執行這方面的職務。若由保險公司提名一位符合資格的職員，經保監局批准，擔任有關的職務，這建議是否較為可行？

對於第4.5.5段建議：保險公司需要設立及維持妥善的管控及程序，確保保險代理遵守操守的要求；而負責人員，須盡最大努力確保相關人士遵守此管控及程序。建議書並沒有清楚界定何謂「盡最大努力」，其含意模糊 (此詞在合同法中的嚴謹定義，在這裡顯然不適用)。這項責任將引申一些大問題：負責人員沒法直接監督保險代理的行為，而不同保險公司對同一代理的要求也各有不同。當局是否可以考慮以「採取合理的步驟」代替 「盡最大努力」呢？又可否就管控及程序，以及用甚麼方式規管保險代理，制訂特別具體的要求呢？

業界第三項關注涉及《常見問題》的第16項，保監局可以在紀律調查有結果前，暫時禁止持牌人或負責人員從事任何受規管的活動，此舉對代理的業務及財政可能有非常嚴重的影響。故此，在案件尚在調查的階段，是否應該在特殊情況下才施行這種處分呢？即使真的要實行，又是否應該設置時限，規定紀律調查必須在指定指段內完成呢？

諮詢文件的5.4.3 (14)段指，當保險公司的授權被撤回或暫時撤回，保監局可要求保險公司將紀錄轉移予保單持有人。但第5.4.3(13)段卻指出：「授權被撤回或暫時撤回並不影響協議」，假如保險公司按5.4.3 (14)段轉移紀錄，便會影響保險公司正常的紀錄管理，以及其履行遵守合約承諾的能力。

2. 對保險中介人的紀律懲處

大家都認為有需要設立新的中介人紀律制度，但立法建議卻引申帶出了一連串的問題，包括：

第一，保險代理行事時，必須「符合現有保單持有人和準保單持有人的最佳利益」（見5.1.2的新操守要求和第5.3.3 (1)(a)(iv)「失當行為的定義」），然而，這要求與代理現時的法律責任有根本性的衝突。從法律角度而言，保險代理代表保險公司行事，而保險公司卻是保單持有人的交易對手。保險代理在行事過程中為某保險公司服務，並有責任維護該保險公司的最佳利益 (請參看Colinvaux's Law of Insurance in Hong Kong(第2版) 第14.001 and 14.007段。) 基於保險代理現有的法律責任和角色的性質，立法建議提出的要求似乎既不可行，亦不恰當。

業界極度關注的另一點是第5.3.3(2)(c)(iv)項，賦予保監局有權命令該受規管人士繳付最高數額1,000萬港元的罰款或因為受規管人士失當行為而令其獲取的利潤金額或避免的損失金額的3倍 (以金額較大者為準)。查絕大部分中介人的收入其實不多，相對之下，建議中的罰款金額實在過高。再者，與其他類似的紀律處分制度和刑事法相比，如此高的罸款金額根本不成正比例。現時，會計師、律師和大律師的每宗個案最高罰款也只不過是俱俱50萬港元，而對醫生的紀律處分，更不設罰款。根據【刑事訴訟條例】第113C條罪行的罰款級別，第六級的最高罰款也只不過是$50,001 to $100,000。據此，立法建議是否應該按照案件的嚴重程度，制訂不同級別的罰款金額？這個做法是否較為合理？ 

第三，為確保受保監局制裁的中介人可以提出申訴，建議成立的保險事務上訴審裁處必須為中介人提供申訴的渠道。據此，當局必須進一步釐清上訴審裁處的職權和運作，包括：上訴審裁處有甚麼程序需要遵循呢？其審案的紀錄和調查結果會否公開呢？欲提出上訴的代理中介人需要承擔甚麼訟費呢？如何確保是這些潛在費用不會窒礙成為中介人提出上訴的絆腳石呢？

3. 董事會和業界諮詢委員會的代表性

政府欲確保保監局獨立於業界運作，這點我們可以理解。然而，為了讓業界得以長遠健康發展，當局必須制訂適切的條款，讓保險業界可以向保監局表達意見，同時確保保監局推出任何對業界有長遠及廣泛影響的重要新措施之前，必先考慮保險業各個界別的權益。

現時，立法建議提出委任至少一名但不多於兩名具備保險業知識的人士，進入保監局的董事會，擔任非執行董事。另成立兩個業界諮詢委員會，就長期業務及一般業務的事宜，向保監局提供意見，委員會的成員由財政司司長諮詢保監局後委任。

我們認為，應該循多方面入手，增加業界向保監局表達意見的渠道。首先，在董事會上只有一至兩位具備業界經驗的代表，根本是嚴重不足。是否可以從業界三大主要組成部分中，即壽險業、一般保險業和中介人，各委任一位代表進入董事會？從這點推而廣之，為了取得平衡，董事的數目亦應由6個增加至9個 (主要是非執行董事)，而來自業界的非執行董事的數目由建議的2名增加至不少於3名，這是否較為合理？

另一方面，董事會的人數不設上限，此舉將嚴重淡化了保險從業員在董事會的代表性，保險業的聲音在會上大有可能被淹沒。據此，是否應訂定條款，確保董事會內來自保險業的董事的比例不少於某個百分比？

其二，立法建議並沒有訂明業界諮詢委員會應如何組成，最理想的做法是每個委員會都有業界三大重要組成部分的代表各一。可是，我們應如何確保諮詢委員會切實執行其職能，向保監局提供意見和建議呢？法例會否要求委員會定期開會呢？又會否規定保監局董事會在作出任何影響業界的決策之前，必須徵求諮詢委員會的意見？

4. 保監局的角色及職能

建議書的重點集中在監控和規管保險公司和中介人，但甚少著墨於如何推動保險業健康發展，為香港的經濟帶來裨益。

在2011年，香港保險業的淨保費收入達2,337萬港元，佔香港本地生產總值12.3%。現有161家保險公司聘用的員工數目達90,000，可以說，保險業是香港金融業的重要支柱之一。其實，為了香港，我們是否需要單純只為規管業界而設的保監局呢？還是我們希望未來的監管機構能夠協助巿場發展創造有利條件、讓業界健康發展，促進香港發展成為保險/再保險中心/專屬保險中心方面，擔當層次更深、層面更濶的角色呢？

保險詐騙引致的損失有升無減，此等罪行的數目越來越多，犯案手法亦層出不窮。如果不能防患於未然，保險詐騙問題勢將嚴重破壞巿場的正常運作，引申的成本最後可能要轉嫁給所有消費者，故此，我們必須當機立斷，杜絕保險詐騙。保監局會否牽頭推出措施，主動打擊此等非法行為，造福業界和投保人呢？
現時香港約有75,000名中介人，他們是保險業的重要資產，更是業界不可或缺的部分。保監局應該協助吸納新血、培訓專才、挽留人才為業界服務？還是推出種種嚴苛的罰則，把他們嚇跑呢？

5. 風險為本資本監管

當局於去年9月開始研究風險為本資本監管架構，但諮詢的時間相當倉促。縱然我們支持當局推行更多多元化的規管措施，以確保保險公司有足夠的償付能力，但業界亦非常關注政府推行的時間表和可能採用的模式。觀乎台灣、馬來西亞等國家的經驗，風險為本資本監管對保險業的生態環境帶來極大的轉變。

我們的問題是：當局是否打算在保監局成立後旋即推行風險資本框架，並以此為其首要任務？如斯重要的規管要求一旦實行時，是分階段逐步推出？還是一下子全盤落實，只給予保險公司一段相當短的時間作準備？這項要求對香港保險巿場的影響若何？推行以後保險公司必須增加額外資本，以符合新的償付比率，這會否加速公司合併？又或者令中小型保險公司停業？甚至令國際性的保險公司退出香港巿場？我們必須提防這些意料之外的後果，並制訂適切的應對措施。

我們強烈反對在基本主體法例中加入計算保險儲備和風險資本的詳細要求。為給予保險公司推出新產品時有更大的彈性，將這些要求加入附屬法例是否較為合適？蓋立法建議列明立法會有權檢討這些規例。

6. 過渡期安排

將保險業的自律監管轉為由保監局直接監管，是重整保險業規管架構的重要工程，徹底改變了業界的規管模式，帶來極其深遠的影響。轉變的規模如此重大、性質如此重要，整個過程必須精準適切，而且要有專業的管理和統籌。較審慎的做法是成立臨時保監局，以確保新舊制度順利交接，這又是否可行呢？

過渡安排中，其中一個最重要的任務是，將持牌中介人的個人資料和紀錄，從三個不同自律監管機構適當妥善地轉移至未來的保監局。對此，我們是否需要就所需轉移的數據，制訂適切的法例，或建立有法律支持的管理框架，以避免可能出現的訴訟？

獨立而專業的保險代理登記委員會運作多年，負責處理針對代理銷售操守的投訴，一直以來深得保險公司、中介人團體、保險業監理處、消費者委員會，以及投保人士的信任和支持，從投保人主動向委員會申訴不滿和尋求協助，可見一斑。為了善用業界多年來在規管代理方面累積所得的專業知識和累積所得的經驗，即使未能全數委任現有委員，保監局是否也應該考慮繼續委任大部分保險代理委員會的委員呢？

總結

保險業現正處於關鍵性的轉捩點，我們相信是時候改善和提升現行的規管制度，為確立香港作為世界金融中心的地位，奠下更穩固的基石，保聯已準備就緒，繼續與財經事務及庫務局和保險業監理處保持積極對話，以確保新的規管框架在合情合理的法律基礎上，變得更加鞏固穩健，以保障消費者的權益和協助業界的發展。對此，我們樂見當局就法例的定稿，再次諮詢業界的意見。